อัศวิน น้ำพุ่ง

[ธรรมนูญการคลังในร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่] ด้วยวันนี้เป็นวันรัฐธรรมนูญ และเมื่อวานดิฉันได้ไปร่วมงานเสวนาในหัวข้อ “หลักการหรือบทบัญญัติทางการคลังที่ควรจะมีในรัฐธรรมนูญใหม่ของประเทศไทย” ของคณะนิติศาสตร์ มธ. ได้ฟังความเห็นที่ทรงคุณค่าจากวิทยากรหลายท่าน ดิฉันจึงอยากชวนทุกท่านคิดถึงรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ในฝัน ในส่วนที่เกี่ยวข้องกับการคลังและงบประมาณ หรือที่เราเรียกกันว่า “ธรรมนูญการคลัง” ของประเทศกันค่ะ **ทำไมต้องมีธรรมนูญทางการคลัง** ธรรมนูญการคลังที่ว่านี้ควรจะเป็นตัวสะท้อนฉันทามติของสังคม เป็นข้อตกลงร่วมกันเพื่อกำกับฝ่ายบริหารในการทำงบประมาณ ส่วนหนึ่งก็เป็นแนวคิดมาจากการที่เชื่อว่ารัฐบาลและนักการเมืองไม่ว่าประเทศไหนก็มักจะคำนึงถึงผลประโยชน์ระยะสั้นเพื่อคะแนนนิยมเป็นหลัก แต่ไม่ได้มองถึงความยั่งยืนทางการคลังในระยะยาวว อีกส่วนหนึ่งก็สะท้อนว่าสังคมนั้นไว้วางใจอำนาจในการควบคุมงบประมาณไว้กับฝ่ายบริหารหรือฝ่ายนิติบัญญัติมากกว่ากัน รัฐธรรมนูญในต่างประเทศมักจะมีการกำหนดหลักการสำคัญของการบริหารงบประมาณแผ่นดิน เช่น วินัยการคลัง ความโปร่งใส การมีส่วนร่วม ต้องกำหนดความสัมพันธ์เชิงอำนาจของฝ่ายบริหาร และฝ่ายนิติบัญญัติในการควบคุมงบประมาณ ว่าจะให้อำนาจของรัฐบาล กับรัฐสภามากน้อยแค่ไหน ตลอดไปจนถึงหลักเกณฑ์ทางการคลังต่างๆ (fiscal rules) ในการกำกับการบริหารงบประมาณของฝ่ายบริหาร ไปจนถึงกระบวนการตรวจสอบงบประมาณว่าเป็นหน้าที่ขององค์กรใด +++บทเรียนจากรัฐธรรมนูญปี 60+++ **โครงสร้างและกระบวนการงบประมาณ ความโปร่งใสและการมีส่วนร่วม** ในรธน.ปี 60 ในแง่ของโครงสร้างงบประมาณ จะพูดถึงงบประมาณแบบขาเดียว คือมีแต่ฝั่งรายจ่ายไม่ได้กล่าวถึงฝั่งรายรับเลย ทำให้อำนาจในการจัดเก็บภาษีและรายได้อยู่แต่เฉพาะฝ่ายบริหารตามที่กฎหมายกำหนด หลายครั้งการแก้ไขกฎหมายภาษีใช้วิธีออกเป็น พ.ร.ฎ. หรือ พ.ร.ก. ขัดกับหลัก "์No taxation without representation" ในขณะที่งบประมาณประเทศอื่นๆ จะพูดถึงทั้งฝั่งรายจ่ายและรายได้ รวมไปถึงการก่อหนี้ กระบวนการในการพิจารณางบประมาณ (ม.143) มีการระบุไว้ค่อนข้างครบถ้วนไปจนถึงแผนการรองรับหากเกิดเหตุไม่คาดฝัน (contingencies) เช่น การงบประมาณปีก่อนหน้าไปพลางก่อน หรือกรณีสภาพิจารณาไม่แล้วเสร็จ ให้ใช้ร่างที่ครม.เสนอได้เลย แต่ในส่วนหลักการความโปร่งใสว่าจะต้องมีเอกสารรายงานใดบ้างประกอบการพิจารณา (ม. 142) กลับไม่ได้ระบุอย่างครอบคลุม ต่างจากรธน.ปี 50 ที่กำหนดว่าต้องมีรายละเอียดใดบ้าง ตัวอย่างจากบางส่วนของ ม.167 ของรธน.ปี 50 “...รวมทั้งต้องแสดงฐานะการเงินการคลังของประเทศเกี่ยวกับภาพรวมของภาวะเศรษฐกิจที่เกิดจากการใช้จ่ายและการจัดหารายได้ ประโยชน์และการขาดรายได้จากการยกเว้นภาษีเฉพาะรายในรูปแบบต่างๆ ความจำเป็นในการตั้งงบประมาณผูกพันข้ามปี ภาระหนี้และการก่อหนี้ของรัฐและฐานะการเงินของรัฐวิสาหกิจ ในปีที่ขออนุมัติงบประมาณนั้นและปีงบประมาณที่ผ่านมาเพื่อใช้ประกอบการพิจารณาด้วย” โดยเฉพาะอย่างยิ่งรายจ่ายทางภาษี ว่ามียกเว้นหรือลดหย่อนภาษีไปเท่าไหร่ให้กับทั้งบุคคลและนิติบุคคลที่หายไปจากรธน.ปี 60 อย่างน่าเสียดาย ทั้งๆที่รัฐบาลไทยนิยมการใช้นโยบายเหล่านี้ ทั้งการลดหย่อนภาษีบุคคลธรรมดาผ่านการซื้อกองทุน ประกันต่างๆ และการยกเว้นภาษีโดย BOI ซึ่งรายได้รัฐที่หายไปในทางหนึ่งก็ถือเป็นรายจ่ายที่รัฐบาลไม่เคยต้องรายงานต่อสภาอีกเลย ในส่วนของการมีส่วนร่วม แม้จะมีการรับฟังความเห็นของประชาชนต่อร่างพ.ร.บ.งบประมาณรายจ่ายประจำปี แต่ก็เป็นร่างที่ยากต่อการทำความเข้าใจ ขาดรายละเอียด ขาดการย่อยให้ง่ายต่อการสื่อสาร และไม่ชัดเจนว่ามีการรับไปแก้ไขอย่างไรบ้าง ไม่น่าแปลกใจที่มีจำนวนผู้เข้าร่วมแสดงความคิดเห็นเพียงหลักร้อยเท่านั้นเอง **วินัยการคลังบังคับใช้ได้แค่ไหน** มีการระบุถึงหลักการวินัยการเงินการคลัง (ม.62) ว่า "รัฐบาลต้องรักษาวินัยการเงินการคลังโดยเคร่งครัด" และต้องออกกฎหมายลูกว่าด้วยวินัยการเงินคลัง แต่ในส่วนของกฎเกณฑ์ต่างๆ กลับไม่ได้ระบุไว้ และไปตราไว้ในพ.ร.บ.วินัยการเงินการคลัง แทน ในหลายประเทศมีการระบุกฎเกณฑ์ต่างๆ ไว้ชัดเจนไว้ในรัฐธรรมนูญ เช่น เพดานหนี้สาธารณะต่อจีดีพี เพดานการขาดดุลงบประมาณ การก่อหนี้ชดเชยขาดดุลเพื่อการลงทุนเท่านั้น (Golden rule) ปัญหาของการที่ไประบุกฎเกณฑ์เหล่านี้ไว้ในกฎหมายลูกของไทย ปัญหาแรก คือ ผู้ที่กำหนดตัวเลขกรอบวินัยการเงินการคลัง คือ คณะกรรมการนโยบายการเงินการคลังของรัฐ ซึ่งนายกรัฐมนตรีเป็นประธาน กรรมการทุกคนถ้าไม่ใช่ฝ่ายบริหารก็เป็นข้าราชการที่ฝ่ายบริหารเป็นผู้แต่งตั้ง ไม่มีกรรมการอิสระภายนอก ไม่มีสมาชิกรัฐสภาฝ่ายค้าน จึงขาดการตรวจสอบถ่วงดุล และคณะกรรมการมีอำนาจที่จะเปลี่ยนแปลงตัวเลขกรอบต่างๆ เต็มที่ โดยไม่ต้องชี้แจงหรือรายงานต่อสาธารณะ อย่างที่เคยแก้ไขประกาศหลายครั้ง ทั้งเพดานหนี้สาธารณะจาก 60% เป็น 70% ของจีดีพี หรือขยายกรอบการกู้เงินหน่วยงานรัฐ (ม.28) จาก 30% ของงบประมาณรายจ่ายเป็น 35% ก่อนที่จะลดลงมาเหลือ 32% ในปัจจุบัน การแก้ประกาศเหล่านี้ไม่เคยเปิดเผยรายงานการประชุม หรือชี้แจงเหตุผลที่มาที่ไปกับประชาชน ปัญหาที่ 2 คือ พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังไม่ได้กำหนดโทษเอาไว้ แม้ว่ารธน.จะให้อำนาจกับคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินให้สามารถลงโทษทางปกครองไว้ก็ตาม จึงทำให้พรบ.วินัยฉบับนี้เป็นได้แค่แนวทางในการปฏิบัติที่ดีมากกว่าจะเป็นบังคับใช้จริงจัง **ใครมีอำนาจในการควบคุมงบประมาณ ระหว่างฝ่ายบริหาร กับฝ่ายนิติบัญญัติ** รธน. 60 ดูจะเอาจริงเอาจังกับการจำกัดอำนาจของฝ่ายนิติบัญญัติ โดยระบุไว้ว่าห้ามมิให้ฝ่ายนิติบัญญัติริเริ่มการกำหนดรายจ่ายได้เอง (ม. 144) เพราะมีการกำหนดโทษและการชดใช้ความเสียหาย แต่กลับเขียนไว้อย่างคลุมเครือว่าอะไรคือการมีส่วนในการใช้งบประมาณโดยทางตรงและทางอ้อม นำไปสู่การใช้ช่องโหว่นี้ในการจำกัดบทบาทของกรรมาธิการในแปรญัตติเพิ่มเติมงบประมาณ ว่าสามารถเพิ่มให้กับงบกลางได้เพียงอย่างเดียวดังที่เกิดขึ้นกับพ.ร.บ.งบประมาณปี 2565 จากการศึกษาของ OECD ใน 34 ประเทศ เกินครึ่ง ฝ่ายนิติบัญญัติมีอำนาจเต็มในการแก้ไขงบประมาณที่เสนอโดยฝ่ายบริหาร บางส่วนให้แก้ได้ภายในกรอบวงเงินที่รัฐบาลเสนอ มีแค่ 3% ที่ฝ่ายนิติบัญญัติมีอำนาจแค่ปรับลดงบประมาณเหมือนไทย แต่ด้วยธรรมชาติของระบบรัฐสภาแบบที่ประเทศไทยใช้ ที่ฝ่ายรัฐบาลยึดกุมเสียงข้างมากในสภาอยู่เป็นทุนเดิม บทบาทของสภาที่จำกัดอยู่แล้ว ก็สะท้อนผ่านสัดส่วนในกรรมาธิการงบประมาณ ที่มาจากครม.ไปแล้ว 1ใน 4 ที่เหลือจึงจะจัดสรรตามสัดส่วนสส.แต่ละพรรคการเมือง ประธานกมธ.ก็มักจะเป็นรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง จึงแทบจะเป็นไปไม่ได้ ที่ฝ่ายนิติบัญญัติโดยเฉพาะฝ่ายค้านจะมีอำนาจในการปรับลด เปลี่ยนแปลงหรือปรับปรุงงบประมาณ ร่างรธน.จากภาคประชาชนฉบับ Re-solution เคยเสนอไว้ว่าประธานกมธ.งบประมาณควรจะมาจากฝ่ายค้านด้วยซ้ำไป ที่สำคัญหากต้องการให้ฝ่ายนิติบัญญัติมีบทบาทมากขึ้นในการควบคุมงบประมาณควรยกระดับสำนักงบประมาณรัฐสภาให้มีศักดิ์ และสิทธิ์ ทัดเทียมกับสำนักงบประมาณของฝ่ายบริหาร ให้มีศักยภาพที่จะจัดทำรายงาน ความเห็นต่างๆต่อรัฐสภาได้อย่างสมบูรณ์ เหมือนอย่างในกรณีของ Congressional Budget Office ในประเทศสหรัฐอเมริกาที่มีบทบาทสำคัญในการสนับสนุนการวิเคราะห์งบประมาณให้กับรัฐสภาของสหรัฐอเมริกา **องค์กรใดควรเป็นผู้ตรวจสอบงบประมาณ** รธน.ปี 60 ให้อำนาจคณะกรรมการผู้ตรวจเงินแผ่นดิน (คตง.) เอาไว้ในการลงโทษทางปกครองหากมีการฝ่าฝืนวินัยการเงินการคลัง (ม.240) แต่อย่างที่ได้กล่าวไปแล้วว่าพ.ร.บ.วินัยการเงินการคลัง ไม่ได้มีบทกำหนดฐานความผิด อีก สตง.เองก็มีความถนัดในการตรวจสอบทางบัญชี (financial audit) และการตรวจสอบการปฏิบัติตามกฎหมาย (compliance audit) แต่การตรวจสอบงบประมาณจำเป็นต้องมุ่งเน้นไปที่การตรวจสอบผลสัมฤทธิ์และความคุ้มค่า (performance audit) เป็นสำคัญ ซึ่งเป็นงานที่สตง.ยังต้องยกระดับอีกมาก ในการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ที่กำลังจะเกิดขึ้นในอีกไม่ช้า อยากให้ทุกท่านได้มามีส่วนร่วมในการออกแบบ “ธรรมนูญการคลัง” ในฝัน ว่าอยากให้มีเรื่องอะไร ควรกำหนดหลักการสำคัญเรื่องใด ระบุกฎเกณฑ์ละเอียดเพียงใด ฝ่ายนิติบัญญัติหรือสภาผู้แทนราษฎรควรมีบทบาทมากน้อยเพียงใด และใครควรเป็นผู้ตรวจสอบการใช้งบประมาณ สุขสันต์วันฉลองรัฐธรรมนูญ 2566

ถ้าไม่จัดการกับ ‘หมูเถื่อน’ ให้เด็ดขาด เราจะกลายเป็น ‘บ้านป่าเมืองเถื่อน’!